El ajuste para el pago de la deuda

El objeto de este trabajo es demostrar sintéticamente cómo la administración Kirchner está aplicando hoy un plan de ajuste fiscal encubierto para sostener el pago de los servicios de la deuda pública argentina.
Encubrir significa ocultar una cosa o no manifestarla: impedir que algo llegue a saberse. Es sinónimo de esconder.
Se trata de un tema al que ya nos hemos referido en diversos escritos anteriores pero que motiva algunas precisiones adicionales. [1]
La palabra síndrome identifica el conjunto de síntomas característicos de una enfermedad: por extensión, es el conjunto de fenómenos o acciones que caracterizan una situación determinada.
La aplicación de la idea de síndrome a la actual política económico-financiera argentina puede ayudar a la comprensión del título de la presente nota.


Los nuevos planes de ajuste

Las tradicionales políticas de ajuste fiscal aplicadas en nuestro país – cuya formulación típica estaba dada por las recetas recesivas del Fondo Monetario Internacional (FMI) – ponían más énfasis en la reducción del gasto público que en el aumento de los ingresos.
Este planteo parece haber ido mutando en los tiempos recientes y ahora el ajuste se estaría aplicando más por el lado de la maximización de recursos que por la reducción del gasto, cosa que ayuda a enmascarar el síndrome de las nuevas políticas de ajuste ya que las exacciones se dan en términos reales.
Para comprender esta variante hay que tener presente que la inflación juega un papel funcional en esta nueva forma de ajuste a favor del Estado porque atenúa los efectos del aumento del gasto público –el aumento de los gastos reales es menor que el de los ingresos reales– y porque, a la vez, la inflación mejora los niveles de recaudación fiscal efectiva aún descontando la incidencia inflacionaria. (ver Apéndice)
Además, bajo relativa estabilidad o contención cambiaria –ritmo devaluatorio más bajo que la tasa de inflación– el peso obtiene una apreciación fáctica, lo que ayuda al pago de los servicios económicos y financieros de la cuenta corriente de la Balanza de Pagos, especialmente los inherentes a la Deuda Externa.
Este retraso cambiario, sin embargo, paradójicamente complica en forma paralela la situación del Sector Externo porque –entre otras cosas- abarata las importaciones y los servicios relacionados con el Comercio Exterior (caso de los gastos de transporte), induce los viajes de turismo de argentinos al extranjero y estimula la contratación de deuda externa privada.
El denominado Modelo K -más allá del eslogan de “crecimiento con inclusión social”- descansaba en un esquema de superávits gemelos, fiscal y externo, pero hoy el gobierno ya no cuenta con ninguno de los dos: el Sector Público presenta un Déficit Fiscal creciente y el resultado de la Balanza de Pagos es negativo.
a) El Déficit Fiscal fue de 55.600 M$ [2] en 2012 y había sido de 30.700 M$ en 2011.
Para el corriente año no hay cifras confiables todavía pero se estima que el Resultado Financiero será mayor que el ejercicio pasado.
b) La Balanza de Pagos dio una variación de reservas negativa de 3.300 MD en 2012 y había tenido una variación también negativa de 6.100 MD en 2011 según la estimación del INDEC y el Balance Cambiario del BCRA.
Cabe destacar que los resultados del año pasado se obtuvieron limitando casi totalmente el giro de Utilidades y Dividendos al exterior, que hubiera sido de 8.200 MD neto negativo y en cambio –por las restricciones oficiales– se materializó en sólo 225 MD.
La contrapartida de estas retenciones transitorias de transferencias está dada por el fortísimo aumento de la Deuda Externa Privada exigible, que a fin de 2012 acumulaba 21.700 MD y cuyas divisas debe proveerlas el BCRA (al tipo de cambio oficial).
Frente a este doble problema del fin de los superávits gemelos la administración Kirchner estaría ensayando –con la aquiescencia, el monitoreo y el apoyo fáctico de organismos y entidades financieras internacionales– ese nuevo tipo de política de ajuste por la vía predominante de los ingresos.
En realidad, el mecanismo no elude el uso de determinados componentes de la reducción de gastos públicos pero no los aplica en forma directa, dejando que la inflación los contenga y/o reduzca en términos reales, como es el caso de los salarios del Estado, los gastos en general y los servicios de deuda pública indexada por CER.
La variante de lo que llamamos “ajuste por el lado de los ingresos” constituye un mecanismo relativamente novedoso –si bien ha estado siempre presente en los planes de ajuste tradicionales– y es menos comprensible, perceptible e irritativo para la población.

Operatoria del ajuste

La clave del funcionamiento del ajuste por vía de los recursos reside en que la depreciación producida sobre los ingresos fiscales sea menor que la que se produce sobre los gastos, ponderados siempre en términos reales, es decir, despejando los efectos de la inflación monetaria.
Esto influye sobre los recursos, sobre los gastos y sobre las necesidades de financiamiento del Estado.

1. Ajuste sobre los recursos

Básicamente, la maximización relativa de los ingresos se logra por el menor Efecto Olivera-Tanzi, esto es, por un desfase más reducido hoy entre el momento del devengamiento y el de la percepción de los impuestos.
Este logro oficial se obtiene por combinación entre el proceso inflacionario y el sistema tributario argentino:
a) porque los impuestos al consumo –que son regresivos– constituyen una parte muy importante de la recaudación (esencialmente, el IVA).
b) porque se mantienen indefinidamente gravámenes transitorios y de discutible equidad tributaria, como el caso del Impuesto al Cheque. [3]
c) porque se aplica el Impuesto a las Ganancias sobre el Salario y se mantiene desactualizado el Mínimo no Imponible del gravamen.
d) porque, además, el Estado se cubre de los efectos de la inflación sobre este impuesto por el paso del tiempo a través del procedimiento compensatorio de los anticipos sobre Ganancias.
e) porque, en la práctica, se ajustan por inflación los revalúos de inmuebles y vehículos, que inciden en impuestos y tasas a nivel nacional, provincial y municipal.
Todo esto hace que el Fisco mantenga una elevada presión tributaria y que esa recaudación nominal no sufra el deterioro inflacionario; aparte del hecho que la Inflación en sí misma se comporta ya como un impuesto (un impuesto regresivo).
El Presupuesto 2013 conlleva un aumento de los Recursos del orden del 24.2% respecto del año anterior – 629.200 M$ contra 506.400 M$ - un porcentaje de aumento nominal que en la práctica con la inflación real estimada (Índice Congreso).
La inflación también aumenta los ingresos fiscales con el incremento de precios y tarifas de servicios públicos tanto por vía directa (la percepción) como por vía indirecta (su componente impositivo).
De esta forma, la emisión monetaria deviene una herramienta rentable para el Estado: directa, cuando el producido va a las arcas fiscales por actualización de tarifas públicas e indirecta cuando se deriva de la tributación.
El Banco Central (BCRA), a su vez, contribuye a la presión inflacionaria en forma lineal con la emisión monetaria sin respaldo para la compra de reservas internacionales (divisas que luego presta al Gobierno para el pago de la Deuda Externa) y con la emisión para el otorgamiento de Adelantos Transitorios al Tesoro (anticipos que se aplican tanto al pago de la Deuda Pública como al Gasto Público en general).
Ésta es, básicamente, la forma en que las finanzas del Estado - por la vía de los ingresos - no sólo no se perjudican sino que se favorecen con el proceso inflacionario.

2. Ajuste sobre los gastos

La primacía de la maximización de los recursos no excluye obviamente el ajuste tradicional por vía del gasto público, aunque la inflación también juega un papel muy importante en este campo.
En primer lugar, por medio de las reducciones relativas de los montos de partidas presupuestarias medidas en términos constantes, porque los aumentos nominales son compensados con la inflación real (Índice Congreso).
Así el aumento del Gasto Público previsto según el Presupuesto 2013 -16.3%, producto de 628.600 M$ contra 540.700 M$ en 2012- es inferior al aumento estimado de los Recursos (24.2 %).
En segundo término, el ajuste vía gastos se da tratando de establecer topes de incrementos salariales en el Sector Público y en la Economía en general igualmente en línea con la inflación real, que sólo resultan compensatorios de la pérdida de poder adquisitivo.
En tercer término, el ajuste de gastos se da licuando parcialmente por sub-indexación la deuda pública en pesos que se ajusta por CER (Coeficiente de Estabilización de Referencia, que replica la inflación minorista del IPC INDEC), y que al 31.12.2012 equivale a unos 35.100 MD (sobre un total oficial de deuda de 209.000 MD).
En este último caso, por lógica, el ahorro de gastos que logra el Tesoro a través de este medio perjudica a los tenedores de bonos, que en la actualidad son los jubilados ya que prácticamente la totalidad de esta deuda en pesos indexada se encuentra en manos del Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) de la ANSES.
De todo lo dicho surge entonces que la variante tradicional de reducción de gastos públicos como parte de los programas de ajuste fiscal tampoco está ausente –pese a las apariencias- en la política del gobierno Kirchner.

3. Financiamiento del estado

La clave de todos los planes de ajuste relacionados con el Sistema de la Deuda Pública –esto es, el mecanismo de Deuda Perpetua por refinanciamiento permanente de los vencimientos de capital y toma de nueva deuda– radica en que tales programas se llevan a cabo no para dejar de asumir obligaciones financieras sino, por el contrario, para poder exhibir una supuesta solvencia fiscal (tan ficticia como indemostrable) para poder tomar deuda adicional.
Esto se refleja en que el mayor aumento de los Recursos del Estado y el menor incremento del Gasto no implican una reducción sino, al revés, un aumento de la Deuda Pública, cosa que se verifica empíricamente: según el Presupuesto 2013 este año vencen deudas por 36.500 MD y está previsto refinanciarlas en su totalidad y tomar más deuda por 48.600 MD, o sea 12.100 MD más. [4]
El año pasado (2012) la Deuda Pública –según los datos oficiales del Ministerio de Economía (MECON)- aumentó 18.800 MD; en 2011 había aumentado en 14.600 MD y la asunción de más deuda está prevista en forma creciente también para el bienio 2014-2015.
Por ende, no es cierto que el país se esté des-endeudando.
La lógica del Megacanje Kirchner-Lavagna de 2005-2010 –cuyo fracaso condujo a la actual nueva crisis de deuda [5]- fue precisamente la de reestructurar la deuda en default desde 2001 (sin investigar la legitimidad de las acreencias contra el Estado Argentino y sin quitas reales sobre los montos así reconocidos [6] ) para poder volver cuanto antes al Mercado Internacional de Capitales, para tomar más deuda.
Esta política sigue siendo la de la administración Kirchner en función de la Hoja de Ruta definida oportunamente por el entonces ministro de Economía Boudou: 1. Solución del problema de los Holdouts (tenedores de bonos que no entraron en el Megacanje); 2. Arreglo de la Deuda Externa con los países del Club de París; y 3. Vuelta al Mercado Externo de Capitales ... para tomar nueva deuda.
Hasta aquí los rasgos centrales o síndrome demostrativo del plan de ajuste encubierto que lleva a cabo el gobierno Kirchner para poder atender los servicios de la deuda pública frente a la crisis de deuda por insolvencia fiscal que arrastra indefinidamente el Estado Argentino.

El rol de la deuda intra-estado

Tanto el gobierno Kirchner como el establishment financiero –oficialista y opositor– ponderan un falso des-endeudamiento público sobre la base de soslayar la naturaleza, peso y alcance de la Deuda intra-Sector Público, es decir, la deuda que el Tesoro Nacional contrae y sigue contrayendo en gran escala con Agencias de la Administración Pública.
Este tema –al que ya nos hemos referido en múltiples oportunidades– no sólo es muy grave sino que subvierte la lógica de las Finanzas Públicas.
Primero y principal, porque el gobierno actual –como todos los que lo precedieron desde el Proceso Militar hasta los gobiernos civiles sucesores a la fecha– tomó y sigue tomando deuda sin demostrar su capacidad de repago, con lo que consagra el principio de irresponsabilidad fiscal frente a las obligaciones del Estado y consiguientemente el esquema de Deuda Perpetua.
En segundo término, porque la deuda intra-Estado se está contrayendo fundamentalmente con el Banco Central, el FGS de la ANSES, el Banco Nación (BNA) y toda una serie de Entidades Públicas, con lo que se está empapelando al Estado Central con títulos sin garantía alguna de cumplimiento; y esto significa descapitalización del BCRA (que tiene préstamos al Tesoro por 66.400 MD: el 58% de su Activo) [7], desfinanciamiento del Sistema Previsional (que tiene el 60% de los fondos de jubilados prestados al gobierno), desafectación de créditos oficiales del sector productivo por parte del BNA (que tiene la mitad de su cartera prestada al Tesoro) y virtual desvío de fondos de las agencias oficiales que sostienen el reciclado permanente de los préstamos a corto y mediano plazo del Fisco.
La deuda intra-Sector Público se ha transformado así en una suerte de vaciamiento financiero potencial del Estado porque el gobierno no tiene fondos para pagar esa deuda.
Tal extraordinario stock de obligaciones ha ido aumentando como un préstamo-puente interno a la espera presumible de formalizar el tercer paso de la Hoja de Ruta Boudou: la vuelta al mercado externo de capitales.
Pero estas deudas intra-Estado hacen que las cuentas fiscales no cierren: no cierren a menos que el gobierno dé por sentado que tales deudas no se pagarán nunca.

En conclusión

En medio de la nueva Crisis de Deuda que arrastra la administración Kirchner, el gobierno está aplicando un plan de ajuste fiscal encubierto para sostener el pago de los servicios financieros de la deuda y contener el aumento del déficit fiscal derivado de la misma.
La Deuda Pública es impagable y, por ende, estamos frente a un problema de Deuda Perpetua por refinanciación permanente de las obligaciones que vencen y por contracción de nuevas deudas.
La deuda intra-Estado actúa como préstamo puente para sostener la situación de pagos hasta que el país pueda definir en forma manejable el pago a los holdouts y llegue a un nuevo arreglo con el Club de París que le permita volver al mercado internacional de capitales para tomar más deuda externa.
La cada vez más debilitada posición del gobierno Kirchner – sobre todo con la proximidad de las elecciones parlamentarias de Octubre – hace prever que las concesiones y claudicaciones ante los poderes económico-financieros serán cada vez mayores, de lo cual el contrato secreto YPF-Chevron es un ejemplo manifiesto.

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APÉNDICE: UNA REFLEXIÓN SOBRE LA ACTUAL INFLACIÓN ARGENTINA.

Aunque éste es un subtema que amerita un tratamiento específico por separado, cabe efectuar aquí algunas breves consideraciones sobre un problema más de fondo que está implícito en la relación entre Inflación y Política Económica del gobierno K.
Dado que el Banco Central emite dinero en gran escala que no va destinado a la actividad productiva sino a sostener los servicios de la deuda pública y otros gastos improductivos del Estado, el mismo gobierno queda luego prisionero de sus consecuencias.
Así, frente al aumento generalizado de precios y las distorsión de los precios relativos que lo acompaña y determina, el propio gobierno tiene que actuar errática, incoherente y contradictoriamente frente a un mercado que se envilece y corrompe por la propia política financiera oficial:
a) El gobierno no aplica una política racional y efectiva de Control de Precios – a través de la Secretaría de Comercio Interior – sino una política inoperante y sin resultados fácticos contra la inflación que dice combatir.
b) Admite la burla de los aumentos generalizados de precios en el Mercado que se produjo y se sigue produciendo a través de la liberación formal de precios por productos, consintiendo aumentos preventivos anteriores a los acuerdos de precios firmados con las empresas y tolerando los que se siguen dando pese a las medidas de “congelamiento”, aceptando los cambios de marcas y/o presentaciones de productos, etc.
c) Paradójicamente, esta falencia de fondo lleva a las autoridades a tolerar y hasta inducir la proliferación abierta del mercado negro – manifiesta en el aumento masivo de la venta callejera, de las ferias tipo “saladitas” que compiten por evasión tributaria, etc. – para tratar de contener los efectos de la inflación sobre la población.
d) El fogoneo del consumo por parte del gobierno también contribuye en forma determinante al aumento de los precios por presión de demanda sobre ramas o segmentos de mercado con oferta limitada.
e) Simultáneamente, la administración K trata de contener el dólar paralelo con métodos tan inoperantes como los aplicados al control de precios, atacando las consecuencias y no las causas ya que el problema no es el aumento del dólar sino la desvalorización del peso.
f) La presión inflacionaria por traslado de la devaluación fáctica al sistema de precios internos es inevitable – cualquiera sea la magnitud real del mercado negro – cuando las cotizaciones de ese mercado informal reflejan un cambio en la paridad monetaria real.
g) El gobierno mantiene un retraso cambiario relativo por un doble motivo: usar el tipo de cambio como “ancla” o freno inflacionario y permitir el pago de servicios crecientes de la deuda externa, ya que si se produjera una macro-devaluación la Argentina caería en un nuevo default.
h) El retraso cambiario estimula las importaciones de bienes, el aumento de los servicios económicos y financieros que pesan dentro de la Cuenta Corriente de la Balanza de Pagos y la toma de más deuda externa privada, lo cual debilita más aún la posición de reservas netas del BCRA y desvaloriza consecuentemente el peso.
i) La utilización del BCRA como proveedor de divisas para el pago de deuda externa pública y privada – dentro de su función general de atención de todos los movimientos de la balanza de pagos - se logra con la emisión en gran escala y sin respaldo de dinero para comprar esas divisas, que luego se prestan en su mayoría al Tesoro; lo mismo que los pesos que se imprimen para suministrarle Adelantos Transitorios.
j) La sobre-emisión de dinero deriva entonces en un aumento de la Base Monetaria que el propio BCRA esteriliza luego colocando deuda cuasi-fiscal (Lebac y Nobac) por la que paga hoy entre el 17 y 18 % de interés anual.
k) Estas altas tasas de interés fijan el piso elevado de las tasas de mercado y son uno de los principales factores determinantes de la inflación que, por la vía financiera, inciden en los costos de las empresas y se trasladan al sistema de precios.
En consecuencia, es el propio gobierno K el que genera y retroalimenta – en un círculo vicioso - el actual proceso inflacionario argentino; y lo hace en función de un desequilibrio estructural provocado por el problema de la Deuda Pública que no soluciona sino que complica y agrava.
Decididamente, estamos frente a una administración que tiene un problema para cada solución.


Héctor Giuliano

NOTAS:

[1] A este respecto pueden verse varios artículos recientes del autor, particularmente: Efectos financieros de la Deuda Pública (2.4.2013), Deuda Pública y Ajuste Fiscal (23.2.2013) y Deuda Pública y Déficit Fiscal (18.2.2013).
[2] Las siglas M$/MD significan respectivamente Millones de Pesos/Dólares y están expresadas siempre con redondeo.
[3] El Impuesto a los Débitos y Créditos Bancarios – vulgarmente denominado Impuesto al Cheque – está en línea con la inflación y además presenta una inequidad de base porque tanto el librador como el beneficiario no aumentan su capacidad contributiva con la operación, mientras que los bancos – que sí obtienen un incremento de fondos con esas disponibilidades - no tributan por este gravamen.
[4] Estos vencimientos corresponden sólo a Capital o Principal de la Deuda, no al pago de los Intereses, que se abonan dentro del Gasto Corriente, que para el corriente año (2013) suman unos 10.800 MD y que son fuertemente crecientes para los ejercicios venideros.
[5] Hablamos de una nueva crisis de deuda porque el gobierno argentino no tiene capacidad de repago suficiente para atender con recursos genuinos los servicios de esa deuda y tiene que apelar sistemáticamente a las reservas internacionales del BCRA, a la emisión inflacionaria de pesos y a la deuda intra-Estado en gran escala para pagar a los acreedores privados y a los organismos multilaterales de crédito, sin reducción del monto total de la deuda pública y, por el contrario, incrementándola a un ritmo de más de 10-12.000 MD por año.
[6] Decimos sin quitas reales porque la reducción de valor de los bonos canjeados fue compensada con la entrega de cupones ligados al PBI – VLPBI – de modo que quienes ingresaban en el canje lo hacían con importes incluso mayores al valor nominal.
[7] Al 31.7.2013 el Balance del BCRA muestra que el banco tiene Títulos Públicos en cartera por 38.500 MD y Adelantos Transitorios al Tesoro por el equivalente de otros 27.900 MD: en total 66.400 MD. Sobre un Activo Total de 115.000 MD esto es el 57.7%.
Las Reservas Internacionales, a la misma fecha, son de 37.050 MD: el 32.2% del Activo y cerca de la mitad % del valor de los créditos contra el Tesoro (un 55.8%).