El regreso del FMI

Poco nuevo bajo el sol

En los últimos tiempos se viene hablando de los cambios en el Fondo Monetario Internacional (FMI), cuestionado en estos años desde diversas posturas ideológicas. Sin embargo, los cambios discursivos generaron transformaciones mucho más tibios en los hechos. El desembarco del Fondo en Argentina es observado en diferentes latitudes ya que los resultados de su intervención revelarán hasta qué punto la institución ya «no es la misma». Por el momento, su canción trae a la mente pasados más o menos recientes. Y su melodía sigue siendo el ajuste.
Desde su asunción a finales de 2015, el gobierno argentino avanzó en una agenda de reformas pro mercado, para lo cual reinsertó al país en los mercados internacionales de capital. La resolución del litigio con los fondos buitres merced a una generosa oferta, rehabilitó el mecanismo de colocación de bonos en el exterior, hecho que se consolidó como la principal vía para financiar los crecientes déficits fiscales y de cuenta corriente, así como la persistente fuga de capitales.
Durante los dos primeros años, las bajas tasas de interés internacionales y la liberalización cambiaria alentaron la emisión de 88 mil millones de dólares de nueva deuda externa pública y privada (equivalentes al 13% del PBI).
Pero la combinación de una suba de la tasa de interés global, la advertencia de una saturación de deuda argentina en los inversores internacionales, el aumento de la meta de inflación estimada por el gobierno y la inminente renovación de Letras del Banco Central (Lebac) equivalentes a la mitad de las reservas en un contexto de apreciación cambiaria real, erosionó la confianza de los inversores externos sobre la capacidad del gobierno de sostener el tipo de cambio, lo cual motivó una crisis cambiaria. Para frenar la corrida, que demandó más de diez mil millones de dólares de reservas y generó una suba del 25% del tipo de cambio, el gobierno anunció apresuradamente el interés por suscribir un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI) por entre 20 y 30 mil millones de dólares, el primero en 18 años.
La intención inicial de suscribir una Línea de Crédito Flexible que provee alto acceso sin condicionalidades a países con fundamentos macroeconómicos sólidos fue rápidamente neutralizada y, en su lugar, el organismo ofreció el clásico Stand By, que incluye metas cuantitativas fiscales, monetarias y de deuda, y condicionalidades estructurales cuyo cumplimiento se evalúa en revisiones periódicas.
Tres motivos permiten comprender el regreso a los créditos del FMI. Primero, el Fondo posee interés en prestarle a la tercera economía de la región, con el doble objetivo de apuntalar su regreso a América Latina (se trataría del primer crédito condicional del FMI a un país del Cono Sur en once años, luego del último programa con Perú en 2007), y justificar la utilidad de sus 1.35 billones de dólares disponibles entre cuotas y acuerdos de financiamiento, de los cuales sólo tiene prestados el 4,5%. Segundo, a través del «sello de aprobación» que otorgan los programas del FMI, el gobierno busca restablecer la confianza de los inversores privados a fin de frenar la corrida cambiara y así recuperar el financiamiento externo. Tercero, la percepción oficial de que el organismo ha hecho una autocrítica y sus programas no incluyen las condiciones ortodoxas y el sesgo de austeridad que los caracterizaban hace décadas.
En las líneas que siguen desarrollaré el tercer punto. ¿Estamos frente a un FMI menos ortodoxo y con mayor sensibilidad social? Si es así, ¿cuánto y dónde cambió?
Luego de la crisis financiera, el FMI incrementó sus recursos financieros, creó líneas de crédito precautorias sin o con baja condicionalidad ex post (la Línea de Crédito Flexible y la Línea Precautoria de Liquidez, respectivamente), y profundizó la reforma de su política de condicionalidad iniciada en 2002. Con el fin de reducir el estigma asociado a sus préstamos, buscó reducir la cantidad de condicionalidades incluidas en los acuerdos, flexibilizar algunos criterios formales, y concentrarlas en las áreas centrales de su incumbencia: temas fiscales, cambiarios, monetarios y financieros.
Durante los primeros años posteriores a la crisis, el FMI aprobó cuantiosos programas concentrados en la periferia de Europa y se mostró dispuesto a adaptar los acuerdos según las necesidades de cada país, aunque sin resignar el sesgo ortodoxo pro cíclico. A partir de 2011, la agenda de la consolidación fiscal de los países acreedores se contrapuso a las políticas de estímulo a la demanda que sostenían los países en desarrollo. Desde entonces, el Fondo muestra un discurso aggiornado, pero debido a la resistencia política e intelectual de los países centrales y sus funcionarios –respectivamente- a que permee los parámetros de evaluación, la orientación de sus recomendaciones evidencia más continuidades que cambios.
En los años recientes, investigadores del FMI como Jonathan Ostry pusieron en cuestión algunos mantras neoliberales al señalar que los controles de cambios son útiles para amortiguar los shocks externos, el ajuste fiscal puede profundizar la recesión, hay que promover la reducción de la desigualdad ya que limita el crecimiento, y hay que evitar el impacto social del ajuste sobre los sectores más vulnerables mediante pisos de protección social. Se trata de recomendaciones prudentes para la heterodoxia, pero transgresoras en una institución con un marcado sesgo neoclásico.
Sin embargo, esos avances discursivos generaron cambios mucho más tibios en los hechos.Los acuerdos recientes muestran que el FMI se ha vuelto más tolerante a la incorporación de controles a la cuenta de capital, pero reserva las políticas fiscales de expansión de la demanda sólo a aquellos países que poseen margen fiscal para hacerlo, que en su mayoría son los desarrollados. El anuncio del presidente argentino Mauricio Macri sobre la necesidad de acelerar el ajuste expresa una convergencia con el staff del organismo en este punto. Por otra parte, la fuerte ortodoxia del Banco Central de la República Argentina (BCRA) que desmontó los controles cambiarios impide, irónicamente, aprovechar una de las pocas ventanas heterodoxas del Fondo. Si bien se ha creado espacio para la implementación de políticas alternativas en el corto plazo, en especial en el campo fiscal y en la regulación de capitales, es difícil interpretar el giro dado hasta el momento como un quiebre en la visión económica ortodoxa tradicional del organismo.
Respecto a la cantidad de condicionalidades estructurales, si bien han disminuido con relación al pico de comienzos de los 2000, están lejos de haberse desvanecido y se mantienen en niveles semejantes al de la década de 1990, con el agravante de que se incrementaron en los últimos años. Esta preocupación es compartida por la propia Oficina de Evaluación Independiente del FMI en un informe reciente.
El creciente enfoque en la protección social también encuentra obstáculos para cimentarse, ya que su implementación suele verse afectada por las exigencias de austeridad incluidas en los mismos programas. Desde finales de la década de 1990 el Fondo promueve en los países de menor desarrollo la inclusión de medidas para reducir la pobreza, pero sólo la mitad de éstas fue cumplida debido a la falta de capacidad de los países deudores o a que están incorporadas de manera superficial en los programas. Así, muchas veces las medidas que contemplan sostener pisos de gasto social no pueden cumplirse porque se privilegia la implementación del ajuste fiscal. En el mejor de los casos, se trata de condiciones que tienen una importancia secundaria comparadas con las metas cuantitativas macroeconómicas.
Por último, en relación con las condiciones laborales como los límites a los salarios públicos o las reformas laborales y/o previsionales, si bien discursivamente tienen un lugar marginal en el discurso del FMI, en línea con el objetivo de concentrar las condiciones en las áreas de responsabilidad central, muchos programas posteriores a la crisis incluyeron límites a los salarios públicos y reformas laborales o al sistema previsional, tal como la aprobada en Argentina a finales de 2017.
El FMI ha regresado a la Argentina. Y, si bien aggiornada, la canción se parece bastante a la de ayer.

Pablo Nemiña
Nueva Sociedad